Forfatning

Forfatning, også kaldet konstitution, er de grundlæggende regler, som fastlægger en stats politiske og retlige orden. I Danmark betegnes statens forfatning som Grundloven. En forfatning regulerer statens institutioner, deres indbyrdes beføjelser og forholdet mellem staten og borgerne. Den fastlægger typisk regler om den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt samt procedurer for regeringsdannelse, lovgivning og forfatningsændringer.

I moderne konstitutionelle stater udgør forfatningen normalt den øverste nationale retskilde og danner grundlaget for den offentlige magtudøvelse. Den fastlægger samtidig borgernes grundlæggende friheds- og rettigheder og opstiller grænser for statens magtbeføjelser gennem principper som magtens tredeling, retsstatsprincippet og forfatningens forrang frem for almindelig lovgivning.

De fleste stater har en kodificeret forfatning i form af ét samlet dokument, mens enkelte stater – navnlig Storbritannien – har en ukodificeret forfatning, der består af love, retspraksis, forfatningssædvaner og andre retskilder. Forfatningers konkrete udformning varierer imidlertid betydeligt mellem forskellige stater og afspejler deres historiske udvikling, politiske traditioner og styreformer.

Historie

Forfatninger har eksisteret siden oldtiden, men deres indhold og funktion har ændret sig betydeligt gennem historien. I de græske bystater og den romerske republik fandtes regler for statens styre og magtfordeling, selv om de ikke var samlet i én forfatningstekst. Aristoteles beskrev forskellige styreformer og anvendte begrebet politeia om en stats forfatningsmæssige orden.

Magna Carta fra 1215 begrænsede den engelske konges magt og blev et vigtigt historisk grundlag for den senere konstitutionelle udvikling.

I middelalderen blev fyrstemagten i Europa gradvist begrænset gennem privilegiebreve og aftaler mellem herskere og samfundets ledende grupper. Et kendt eksempel er Magna Carta fra 1215, der begrænsede den engelske konges magt og lagde grunden til senere forfatningsretlige principper.

Den moderne forfatning opstod i slutningen af 1700-tallet som følge af oplysningstidens politiske filosofi og de amerikanske og franske revolutioner. USA's forfatning fra 1787 er verdens ældste fortsat gældende skrevne nationale forfatning og blev forbillede for mange senere forfatninger. Den Franske forfatning af 1791 og de efterfølgende franske forfatninger bidrog samtidig til udbredelsen af principper om folkesuverænitet, magtens tredeling og borgerlige rettigheder.

Titelbladet til den franske forfatning af 1795, der regulerede styreformen under Den Første Franske Republik.

I løbet af 1800- og 1900-tallet indførte de fleste stater skrevne forfatninger, som fastlagde statens institutioner og borgernes rettigheder. Efter 2. Verdenskrig blev beskyttelsen af menneskerettigheder, domstolenes uafhængighed og forfatningskontrol centrale elementer i mange demokratiske forfatninger. I dag har næsten alle suveræne stater en forfatning, selv om dens indhold, retlige status og praktiske betydning varierer betydeligt mellem forskellige politiske systemer.

En forfatnings grundlæggende funktion er at fastlægge rammerne for statens organisation og udøvelse af den offentlige magt. Den angiver, hvilke statsorganer der udøver den lovgivende, udøvende og dømmende magt, hvordan de udpeges, og hvilke beføjelser de har. Forfatningen regulerer samtidig forholdet mellem statens institutioner og fastlægger procedurer for lovgivning, regeringsdannelse og forfatningsændringer.

I demokratiske stater har forfatningen også til formål at begrænse den politiske magt. Dette sker blandt andet gennem magtens tredeling, kontrol mellem statsorganerne, domstolenes uafhængighed og beskyttelse af borgernes grundlæggende friheds- og rettigheder. Forfatningen fungerer dermed som en garanti mod vilkårlig magtanvendelse og bidrager til at sikre retsstatsprincippet.

Forfatninger har desuden en symbolsk og politisk funktion. De udtrykker statens grundlæggende værdier og principper, definerer den politiske fællesskabsorden og danner grundlag for statens legitimitet. Mange forfatninger indeholder derfor også bestemmelser om statens styreform, territorium, nationale symboler eller overordnede målsætninger.

Selv om næsten alle stater har en forfatning, varierer dens praktiske betydning betydeligt. I konsoliderede demokratier udgør forfatningen normalt den øverste retlige ramme for den politiske proces. I autoritære regimer kan forfatningen derimod have begrænset betydning i praksis, hvis den politiske magt udøves uden respekt for forfatningens bestemmelser eller uden uafhængige institutioner, der kan håndhæve den.

Typer af forfatninger

Statskundskaben skelner mellem flere forskellige typer af forfatninger afhængigt af deres form, retlige status og mulighederne for ændring.

Kodificerede og ukodificerede forfatninger

En kodificeret forfatning er samlet i ét eller få sammenhængende forfatningsdokumenter, der udgør statens højeste retskilde. Dette er den mest udbredte model og findes blandt andet i Danmark, Frankrig, Tyskland og USA.

En ukodificeret forfatning består derimod af flere forskellige retskilder, herunder love, retspraksis, forfatningssædvaner og konstitutionelle principper. Det mest kendte eksempel er Storbritanniens forfatning, hvor der ikke findes én samlet grundlov, men hvor forfatningen bygger på en kombination af historiske dokumenter, almindelig lovgivning og uskrevne konstitutionelle normer.

Fleksible og stive forfatninger

Forfatninger kan også opdeles efter, hvor vanskeligt de kan ændres.

En fleksibel forfatning kan ændres efter samme eller næsten samme procedure som almindelig lovgivning. Dette giver stor politisk handlefrihed, men indebærer samtidig en mindre beskyttelse mod hyppige ændringer af de grundlæggende statsretlige regler.

En stiv forfatning kræver derimod en særlig ændringsprocedure, eksempelvis kvalificeret flertal i parlamentet, folkeafstemning eller begge dele. Formålet er at sikre stabilitet og forhindre, at skiftende politiske flertal let kan ændre statens grundlæggende institutioner. De fleste moderne demokratiske forfatninger er stive.

Formelle og materielle forfatninger

Der sondres endvidere mellem den formelle og den materielle forfatning.

Den formelle forfatning omfatter de regler, der er optaget i selve forfatningsdokumentet eller har samme særlige retlige status.

Den materielle forfatning omfatter alle regler og principper, som i praksis regulerer statens øverste myndigheder og deres indbyrdes forhold, uanset om de er nedskrevet i forfatningen eller følger af almindelige love, retspraksis eller forfatningssædvane. I mange lande spiller den materielle forfatning en væsentlig rolle ved siden af den formelle forfatning.

Forfatningens indhold

Selv om forfatningers indhold varierer fra stat til stat, omfatter de fleste moderne forfatninger en række fælles hovedelementer.

Forfatningen fastlægger normalt statens grundlæggende karakter, herunder statsform, territorium, statens officielle navn og ofte også nationale symboler som flag og rigsvåben. Mange forfatninger indeholder desuden bestemmelser om statens officielle sprog eller forholdet mellem stat og religion.

Et centralt element er reglerne om statens øverste institutioner. Forfatningen beskriver typisk den lovgivende forsamling, statsoverhovedet, regeringen og domstolene samt deres sammensætning, beføjelser og indbyrdes forhold. I mange stater regulerer forfatningen også forholdet mellem centralmagten og regionale eller lokale myndigheder.

De fleste moderne forfatninger indeholder desuden et katalog over borgernes grundlæggende friheds- og rettigheder. Disse omfatter ofte ytringsfrihed, religionsfrihed, forsamlingsfrihed, foreningsfrihed, retssikkerhed og beskyttelse af privat ejendomsret. Efter Anden Verdenskrig er menneskerettigheder blevet en stadig vigtigere del af mange landes forfatninger.

Forfatningen indeholder endvidere bestemmelser om valg, regeringsdannelse og lovgivningsproceduren samt regler for, hvordan forfatningen selv kan ændres. I mange lande fastlægges også procedurer for undtagelsestilstande, rigsret eller afsættelse af statsoverhovedet.

Endelig indeholder mange forfatninger bestemmelser om forfatningskontrol, dvs. hvilke institutioner der kan prøve, om love og andre offentlige beslutninger er i overensstemmelse med forfatningen. Denne kontrol udøves i nogle lande af en særlig forfatningsdomstol, mens den i andre lande varetages af de almindelige domstole.

Forfatningsændringer

Proceduren for ændring af en forfatning er som regel mere omfattende end proceduren for vedtagelse af almindelige love. Formålet er at sikre stabilitet i statens grundlæggende institutioner og forhindre, at midlertidige politiske flertal let kan ændre de forfatningsmæssige rammer.

Forfatninger kan ændres efter forskellige modeller. I nogle stater kræves et kvalificeret flertal i parlamentet, eksempelvis to tredjedeles eller tre femtedeles flertal. Andre stater kombinerer parlamentarisk vedtagelse med en obligatorisk folkeafstemning. I føderale stater kan ændringer desuden kræve godkendelse af delstaterne.

I Danmark kan Danmarks Riges Grundlov kun ændres efter den særlige procedure, der er fastsat i grundlovens § 88. Et forslag skal først vedtages af Folketinget, hvorefter der udskrives folketingsvalg. Det nyvalgte Folketing skal derefter vedtage forslaget uændret, hvorefter det skal godkendes ved en folkeafstemning med både flertal blandt de afgivne stemmer og et bestemt minimum af alle stemmeberettigede.

Nogle forfatninger indeholder bestemmelser, som slet ikke kan ændres, eller som kun kan ændres under særlige omstændigheder. Sådanne bestemmelser kan eksempelvis vedrøre statens demokratiske styreform, den føderale struktur eller beskyttelsen af grundlæggende rettigheder. Formålet er at sikre, at forfatningens grundlæggende principper ikke kan ophæves gennem den almindelige politiske proces.

Krav om særlige ændringsprocedurer er et karakteristisk træk ved de fleste moderne demokratiske forfatninger og bidrager til deres stabilitet og legitimitet.

Forfatningskontrol

Forfatningskontrol er den proces, hvor det afgøres, om love og andre offentlige beslutninger er i overensstemmelse med forfatningen. Formålet er at sikre, at den lovgivende og den udøvende magt handler inden for de rammer, som forfatningen fastlægger. Statskundskaben skelner mellem forskellige modeller for forfatningskontrol.

USA's højesteret udviklede gennem dommen Marbury v. Madison (1803) princippet om domstolsprøvelse, som blev forbillede for den decentrale model for forfatningskontrol.

I den decentrale model kan alle domstole prøve, om en lov er forenelig med forfatningen. Modellen stammer fra USA, hvor USA's højesteret siden begyndelsen af 1800-tallet har udviklet princippet om domstolsprøvelse. En lov, som strider mod forfatningen, kan tilsidesættes i den konkrete sag.

I den centrale model er kompetencen samlet hos en særlig forfatningsdomstol. Denne model blev udviklet af den østrigske jurist Hans Kelsen og anvendes i dag i blandt andet Tyskland, Italien, Spanien og en række central- og østeuropæiske lande. Forfatningsdomstolen kan efter de nationale regler prøve loves forfatningsmæssighed og i nogle tilfælde ophæve love, der strider mod forfatningen.

En tredje model findes i lande, hvor domstolenes mulighed for at prøve loves forfatningsmæssighed er begrænset, eller hvor parlamentet traditionelt har den øverste forfatningsretlige myndighed. I disse lande spiller den politiske kontrol med lovgivningen ofte en større rolle end den domstolsmæssige kontrol.

I Danmark er der ikke oprettet en særlig forfatningsdomstol. Domstolene kan imidlertid efter fast retspraksis prøve, om en lov er i overensstemmelse med Danmarks Riges Grundlov. Domstolene udviser traditionelt betydelig tilbageholdenhed ved udøvelsen af denne prøvelsesret, men har i enkelte sager tilsidesat love eller dele af love som grundlovsstridige.

Forfatningskontrol betragtes som et vigtigt element i retsstaten og bidrager til at opretholde magtens tredeling ved at sikre, at den offentlige magt udøves inden for forfatningens rammer.

Betydning

Forfatningen udgør det retlige og politiske fundament for statens organisation og magtudøvelse. Den fastlægger rammerne for det politiske system, regulerer forholdet mellem statens institutioner og beskytter borgernes grundlæggende rettigheder. I demokratiske stater er forfatningen derfor en central forudsætning for retsstatsprincippet, magtens tredeling og den demokratiske legitimitet.

Samtidig afspejler en forfatning et lands historiske udvikling, politiske traditioner og samfundsmæssige værdier. Forfatningers indhold varierer derfor betydeligt mellem forskellige stater med hensyn til styreform, magtfordeling, rettighedsbeskyttelse og mulighederne for forfatningsændringer.

Inden for komparativ statskundskab udgør forfatningen et centralt udgangspunkt for analyser af politiske systemer og regeringsformer. Samtidig understreges det, at en forfatnings faktiske betydning ikke alene afhænger af dens ordlyd, men også af den politiske kultur, domstolenes uafhængighed og respekten for retsstatsprincippet. To stater kan derfor have meget enslydende forfatninger, men fungere vidt forskelligt i praksis.

Eksempler på forfatninger

Stat	Kodificeret	Fleksibilitet	Forfatningskontrol	Bemærkninger
Storbritannien	Ukodificeret	Fleksibel	Begrænset domstolsprøvelse	Bygger på love, retspraksis og forfatningssædvaner.
USA	Kodificeret	Stiv	Decentral	Verdens ældste fortsat gældende skrevne nationale forfatning (1787).
Brasilien	Kodificeret	Stiv	Central	Omfattende demokratisk forfatning fra 1988.
Rusland	Kodificeret	Stiv	Central	Forfatningen giver omfattende beføjelser til præsidenten.
Israel	Ikke samlet kodificeret	Fleksibel	Begrænset domstolsprøvelse	Bygger på en række grundlove (Basic Laws).
Schweiz	Kodificeret	Stiv	Begrænset	Hyppige folkeafstemninger om forfatningsændringer.
San Marino	Delvist kodificeret	Stiv	Begrænset	Verdens ældste fortsat gældende skrevne forfatningsdokumenter (1600).
Liechtenstein	Kodificeret	Stiv	Statsdomstol	Fyrsten har usædvanligt omfattende forfatningsmæssige beføjelser.
Danmark	Kodificeret	Stiv	Decentral	Grundloven kan kun ændres efter proceduren i § 88.
Tyskland	Kodificeret	Stiv	Central	Forfatningsdomstolen har en central rolle i prøvelsen af loves forfatningsmæssighed.
Venezuela	Kodificeret	Stiv	Central	Den formelle forfatning adskiller sig væsentligt fra den politiske praksis.

Forfatningsmæssig træghed

Forfatninger er normalt vanskeligere at ændre end almindelige love. Det bidrager til stabilitet og beskytter statens grundlæggende institutioner mod hyppige politiske ændringer, men kan samtidig gøre det vanskeligt at tilpasse forfatningen til ændrede samfundsforhold. I nogle tilfælde kan de institutioner eller politiske aktører, som nyder fordel af den eksisterende ordning, samtidig have afgørende indflydelse på, om en forfatningsændring kan gennemføres. Dette kan gøre selv bredt diskuterede reformer vanskelige at realisere.

Et eksempel er USA, hvor præsidenten vælges indirekte gennem valgmandskollegiet. Da de fleste delstater anvender princippet winner takes all, kan en kandidat blive valgt til præsident, selv om en anden kandidat har opnået flere afgivne stemmer på landsplan. En ændring af valgmandskollegiet ville kræve en forfatningsændring efter de procedurer, som forfatningen selv fastlægger. Da de stater, som nyder fordel af den nuværende ordning, samtidig indgår i beslutningsprocessen om en forfatningsændring, har systemet vist sig vanskeligt at reformere trods tilbagevendende politisk debat.

Europa-Parlamentets bygning i Strasbourg. Parlamentets hjemsted er fastlagt i EU-traktaterne og kan kun ændres ved enstemmighed mellem medlemsstaterne.

Et beslægtet eksempel findes i Den Europæiske Union, hvor Europa-Parlamentet efter EU-traktaterne afholder en del af sine plenarmøder i Strasbourg, mens størstedelen af arbejdet foregår i Bruxelles. En ændring af denne ordning kræver enstemmighed blandt medlemsstaterne. Da Frankrig konsekvent har fastholdt Strasbourg som parlamentets officielle hjemsted, har forslag om at samle parlamentets arbejde i Bruxelles ikke kunnet gennemføres.

Et tredje eksempel er Israel, som siden statens oprettelse i 1948 har haft til hensigt at vedtage en samlet skriftlig forfatning. Efter det såkaldte Harari-kompromis i 1950 blev det besluttet, at forfatningen skulle udarbejdes gradvist i form af grundlove. Politiske uenigheder om statens karakter og de forfatningsmæssige rammer har imidlertid betydet, at Israel fortsat ikke har vedtaget en samlet forfatning.

Forfatningsmæssige udfordringer

Selv om forfatninger har til formål at skabe stabile og legitime rammer for statens styre, giver deres konkrete udformning anledning til en række tilbagevendende forfatningspolitiske problemstillinger.

I Storbritannien har bevarelsen af et ikke-folkevalgt overhus, House of Lords, gennem længere tid været genstand for forfatningspolitisk debat. Tilhængere fremhæver overhusets uafhængighed, faglige ekspertise og rolle som lovgivende kontrolinstans, mens kritikere peger på den manglende demokratiske legitimitet ved, at hovedparten af medlemmerne ikke vælges ved almindelige valg.

I Israel har Israels højesteret en central rolle i prøvelsen af lovgivningens forfatningsmæssighed på grundlag af landets grundlove. Domstolens beføjelser har været genstand for omfattende politisk debat, idet kritikere mener, at den dømmende magt har fået en for stærk indflydelse på den politiske beslutningsproces, mens tilhængere ser domstolen som en nødvendig garant for retsstatsprincippet.

I USA har udnævnelsen af dommere til USA's højesteret stor politisk betydning, fordi domstolen kan tilsidesætte love som forfatningsstridige. Domstolens sammensætning kan derfor få langvarig indflydelse på fortolkningen af forfatningen.

I Schweiz giver de omfattende muligheder for folkeafstemninger befolkningen stor direkte indflydelse på forfatningsændringer. Ordningen styrker den direkte demokratiske legitimitet, men kan samtidig gøre større reformer vanskelige at gennemføre.

Disse eksempler illustrerer, at forfatningers betydning ikke alene afhænger af deres ordlyd, men også af den måde, hvorpå de fungerer i samspil med politiske institutioner, domstole og den politiske kultur.

Forskning

Studiet af gældende forfatninger betegnes statsforfatningsret, mens studiet af tidligere forfatninger betegnes forfatningshistorie. Inden for statskundskaben analyseres forfatninger desuden som institutionelle rammer for politiske systemer, regeringsformer og magtfordeling.

Klassifikation

Forfatninger kan klassificeres efter flere forskellige kriterier. Den mest almindelige sondring er mellem kodificerede og ukodificerede forfatninger samt mellem stive og fleksible forfatninger. Statskundskaben anvender desuden forfatningen som udgangspunkt for klassifikation af regeringssystemer, herunder parlamentarisme, præsidentialisme og semipræsidentialisme, ligesom forfatningens udformning indgår i analyser af enhedsstater og føderationer.

Se også

• Politisk system
• Politisk regime
• Suverænitet

Litteratur

• Elgie, Robert (2011). Semi-Presidentialism: Sub-Types and Democratic Performance. Oxford University Press. ISBN 9780199585984
• Heywood, Andrew (2002). Politics. 2. udgave. Palgrave Macmillan. ISBN 9780333971314
• Lijphart, Arend (1999). Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. Yale University Press. ISBN 9780300078930
• Sartori, Giovanni (1997). Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. 2. udgave. Macmillan. ISBN 9780333675083
• Zahle, Henrik (2001). Dansk forfatningsret 1 – Institutioner og regulering. 3. udgave. Christian Ejlers' Forlag. ISBN 9788772413853
• Bogdanor, Vernon (2009). The New British Constitution. Hart Publishing. ISBN 9781841136714

Eksterne henvisninger

• Den Danske Ordbog – forfatning
• Lex.dk – forfatning
• Constitute Project